Jedes Kind lernt, dass sich die öffentliche Hand über Steuern finanziert. Aber nicht erst seit Ausbruch der Finanzkrise hat sich diese Einnahmequelle als problematisch erwiesen, schon in früheren Zeiten konnten sich Kommunen nicht alleine auf ihre Steuerkraft alleine verlassen.
Daher ist es für Kommunen nicht immer leicht, neben der laufen Kosten für die Infrastruktur auch noch andere Großprojekte zu finanzieren, zu denen sie nicht selten verpflichtet sind (Schulen, Kitas und Kindergärten unterhalten usw.). Das kann den Etat auch in den Zeiten schnell sprengen, in denen die Steuern nur so sprudeln. Hierbei handelt es sich um kein abstraktes Problem, sondern viele Kommunen leiden darunter.
Historische Hintergründe
Ab den 1990er Jahren übersteigen die Ausgaben die Einnahmen der Kommunen bei weitem, was sich zu einem sich verschlechternden Haushalt führt. De facto sind sie pleite. Da Städte aber nicht einfach, wie bei Firmen, Insolvenz anmelden und sich dann vom Markt verabschieden können, müssen sie ihre Funktionsfähigkeit erhalten, etwa die öffentliche Daseinsfürsorge.
Wenn sie nicht mehr ihren Verpflichtungen nachkommen können, zieht sich ein ganzer Rattenschwanz an Fremdbestimmung hinterher: Sie müssen einen Nothaushalt verabschieden, der Regierungspräsident überwacht ihn und alle Ausgaben müssen von ihm genehmigt werden. Dass das alles mit einer Schließung nicht wichtiger Funktionen gleichkommt (Bibliotheken, Schwimmbäder, Zusammenstraffung der Busfahrpläne usw.), ist nicht verwunderlich.
Um diesem Schicksal zu entgehen, haben in den letzten Jahren die Stadtkämmerer das Mittel der Kommunalanleihe entdeckt: Sie bieten ihnen einen weiteren Refinanzierungskanal, verbreitern so die Gläubigerstruktur und bei einer gemeinschaftlichen Emission ergeben sich zusätzliche Synergieeffekte. Allerdings ist dies alles mit einem administrativen Mehraufwand verbunden und, auch wenn der Gesetzgeber keine Mindesteinlagen vorsieht, verlangen Banken eine solche, da sich das Ganze ansonsten nicht für sie lohnt.
Experten gehen von Zunahme an Kommunalanleihen aus
Die Prognose ist eindeutig: In Zukunft, so die Experten, werden noch mehr Kommunalanleihen platziert. Kommunen bleibt häufig auch nichts anderes übrig. Banken werden von der Regulatorik mit immer mehr Auflagen versehen, so dass sie nicht immer den Kommunen die dringend benötigten Kredite gewähren dürfen. Es führt also kein Weg an den Kommunalanleihen vorbei. Vielleicht erreichen wir hier in Deutschland bald amerikanische Verhältnisse, in denen der Anteil von Kommunalanleihen nicht weniger als 1 Prozent beträgt, wie derzeit, sondern 80 Prozent.
Kommunalanleihen: Wenn die Kommune Geld benötigt
Um sich Geld zu besorgen, kann die Kommune sich natürlich an Banken wenden und nach einem Kredit fragen. Sie kann aber auch Anleihen ausgeben (emittieren) und auf diese Weise Geld in die klamme Haushaltskasse spülen. Auch wenn meistens institutionelle Anleger diese Art von Anleihen zeichnen, können sich auch Privatleute in dieses Geschäft stürzen und so ihr Geld anlegen. Jedoch darf eine Kommune nicht ohne weiteres Anleihen auf den Markt platzieren.
Da laut Grundgesetz (Art. 28) im Rahmen der Gesamtstaatshaftung das Bundesland und im Zweifel auch der Bund für eine zahlungsunfähige Kommune einspringen muss, muss der jeweilige Regierungspräsident, in dem die Kommune liegt, dieses Ansinnen genehmigen. Ist diese erste Hürde genommen, muss sich die geldsuchende Kommune eine entsprechende Bank suchen, welche die Anleihe auf den Markt bringt. Allerdings ist nicht jede Bank berechtigt, öffentliche Pfandbriefe herauszugeben. Sie müssen vom Gesetz ermächtigte Spezialbanken sein, welche neben den Landesbanken und öffentliche-rechtliche Kreditinstitute (Sparkassen) private Hypothekenbanken sind.
Das eingenommene Geld ist nicht zweckgebunden und die Kommunen sind in der Verwendung frei.
Direkte und indirekte Finanzierungsinstrumente
Eine direkte Finanzierung erfolgt über die Bezuschussung von sozialen Einrichtungen oder Diensten. Die indirekte Finanzierung wird hingegen als Finanzierung über das Klientel verstanden.
Kommunalanleihen als direkte Finanzierungsinstrumente sind für Verbraucher geöffnet, Kommunalobligation als indirekte Finanzierungsinstrumente hingegen nicht.
Kommunalanleihen vs. Kommunalobligation
In Diskussionen werden häufig Kommunalanleihen und Kommunalobligationen synonym verwendet. Bei genauerem Hinsehen erkennt man allerdings, das dem nicht so ist. Der zugrundeliegende Gedanke ist derselbe, denn auch bei Obligationen benötigt die Kommune Geld für Infrastrukturprojekte.
Kommunalanleihen gelten als alternatives Finanzierungsinstrument zu kommunalen Darlehen. Es handelt sich hierbei um eine Schuldverschreibung, die an der Börse gehandelt wird. Die Bedingungen einer Anleihe (d.h. Laufzeit, Zins, Tilgung) sind fix vorgeschrieben.
Allerdings, und das ist der Unterschied zu einer Anleihe, steht diese Form der Schuldpapiere nur institutionellen Anlegern offen. Meistens handelt es sich hierbei um Bausparkassen und Versicherungen, die bei gewissen Versicherungstypen nur in sichere Anlagen investieren dürfen. Indirekt sind an diesen Pfandbriefen auch Anleger beteiligt in Form ihrer Versicherungen (private Altersvorsorge, Baufinanzierung, Lebensversicherung, private Krankenversicherung, Zusatzversicherungen usw.)
Kein Kapitalmarkt-Handel mit Obligationen
Obligationen können nicht am Kapitalmarkt gehandelt werden, Anleihen schon. Mit ihnen kann man, wenn auch im geringen Maße, spekulieren.
Allerdings gibt es hier noch einen weiteren großen Unterschied zwischen diesen beiden Arten der Schuldscheine. Obligationen können, wie bereits erwähnt, nur von institutionellen Anlegern gekauft und am Kapitalmarkt gehandelt werden. Anders verhält es sich mit Anleihen. Sie sind direkte Finanzierungsinstrumente, da auch Privatanleger diese kaufen und am Kapitalmarkt handeln können.
Ob dies mit Gewinn oder mit Verlust geschieht, entscheidet der tagesaktuelle Kurs, der sich grundsätzlich auch nach Angebot und Nachfrage bildet, genau wie bei den Aktien. Während institutionelle Anleger mit Obligationen nicht handeln dürfen, steht ihnen und privaten Anlegern diese Option bei Kommunalanleihen offen.
Kommunalschuldverschreibungen
Kommunalschuldverschreibungen und Kommunalanleihe sind Synonyme. Zwar mögen diese Begriffe in der alltäglichen Umgangssprache noch Verwendung finden, in der juristischen und wirtschaftlichen Fachsprache haben sie allerdings ausgedient: Sie heißen öffentlicher Pfandbrief. Der Gesetzgeber definiert diese im § 1 I Nr. 2 Pfandbriefgesetz (PfandBG). Es handelt sich hier um eine „gedeckte Schuldverschreibung auf Grund erworbener Forderungen gegen staatliche Stellen“.
Sie heißen Pfandbriefe, weil der Forderung der Gläubiger durch ein Pfand gesichert ist. Die bekannteste Form von Pfandbriefen dürften Hypotheken sein. Wenn der Schuldner seine Schuld dem Gläubiger gegenüber nicht mehr nachkommt, kann das mit einer Hypothek belastete Haus zur Schuldentilgung verwendet werden und der Gläubiger geht im Falle einer Insolvenz des Schuldners nicht leer aus. Bei den öffentlichen Pfandbriefen ist der Pfand, der hinter der Forderung steckt, die Steuerkraft der kommunalen Emittentin und die Haftung des Landes bzw. des Bundes im Rahmen der grundgesetzlich verankerten Gesamtstaatshaftung.
Diese Sicherheit genießt aber eher einen symbolischen Charakter, denn der Gläubiger hat nicht das Recht, bei Zahlungsverzug auf die Steuermittel zurückzugreifen. Wie oben bereits erwähnt, kann es gar keinen Zahlungsverzug geben, da das Land und im Zweifel der Bund für die Anleihen haften muss. Falls eine Kommune demnach zahlungsunfähig wird, kann sie nicht, wie etwa in den USA, Insolvenz anmelden. Für den Anleger bedeutet das konkret, dass er immer sein Geld erhält und nicht leer ausgehen kann.
Vom Mantel und Zinskupon
Die Höhe der Anleihe, die ein Anleger, ob nun institutionell oder privat, erwerben kann, nennt man im Fachjargon Mantel. Im Zinskupon werden die jeweiligen Zinsen festgeschrieben, die meistens einmal im Jahr bezahlt werden und in selteneren Fällen auch halbjährlich.
Die Zinsen werden im Voraus festgelegt und auch die Laufzeit. Da der Gesetzgeber keine Laufzeit vorschreibt, können Kommunen diese nach ihrem eigenen Gusto festlegen. In der Praxis hat sich eine Laufzeit herauskristallisiert, die zwischen fünf und zehn Jahren liegt. Dem Gläubiger werden jährlich Zinsen bezahlt und am Ende der Laufzeit erhält er sein komplettes Geld zurück.
Allerdings, und das ist der Unterschied zwischen einem Ratenkredit bei der Bank, kann der private Anleger seine Anleihe in der Zwischenzeit problemlos verkaufen, denn sie werden wie Aktien an der Börse gehandelt. Hier unterliegen sie den normalen Preisschwankungen, wie sie auch andere Wertpapiere ausgesetzt sind. Auch wenn der grundlegende Preis (Nominalwert) sich nicht verändern kann und der Anleger auf jeden Fall am Ende der Laufzeit sein eingesetztes Kapital erhält, ist der Kurswert natürlich schwankend.
Auch wenn durch ihn ein gewisser spekulativer Ansatz integriert wird, sind diese Papiere grundsätzlich nicht zum wilden Zocken gedacht und dafür eher ungeeignet.
In den USA gängig, in Deutschland fast unbekannt
In Deutschland ist diese Art der Finanzierung eher unüblich, in den USA dagegen gang und gäbe. Bereits seit 1812 können amerikanische Gemeinden sogenannten „Municipial Bonds“ herausgeben, um sich zu finanzieren. Anders als in Deutschland jedoch besitzen in den Vereinigten Staaten Kommunen die Insolvenzfähigkeit. Auch wenn die „Municipial Bonds“ sicherer als Aktien oder Derivate sind und auch steuerrechtlich besser gestellt sind, hat der US-Anleger dennoch ein gewisses Risiko, das der deutsche Anleger nicht kennt.
In der Weimarer Republik kannten deutsche Gemeinden schon die Form der Kommunalanleihe und nicht wenige von ihnen besorgten sich auf diese Art und Weise das benötigte Kleingeld, um ihren Verpflichtungen nachzukommen. Allerdings geriet diese Finanzierungsmöglichkeit nachher wieder in Vergessenheit und erst im Jahr 2009 entdeckte die Stadt Hannover die Kommunalanleihen wieder. Sie holte sich auf diesem Weg 105 Millionen Euro. Andere Kommunen folgten, aber die Popularität, wie sie etwa in den USA vorhanden ist, lässt hier in Deutschland immer noch auf sich warten.
Mündelsicher
Damit kommen wir schon zum nächsten Punkt, der für die öffentlichen Pfandbriefe spricht. Da das Ausfallrisiko nicht gemindert, sondern ausgeschlossen wird, bescheinigt der Gesetzgeber ihnen das Attribut der „Mündelsicherheit“. Jeder, der Geld für sein minderjähriges Kind verwaltet, kennt die Vorschriften aus den Paragraphen 1805 ff BGB. Der Erziehungsberechtigte ist nach dem Willen des Gesetzes verpflichtet, das ihm anvertraute Geld für seinen „Mündel“ anzulegen. Allerdings sind ihm hierbei Grenzen gesetzt, denn das Geld muss risikolos angelegt werden. Die Möglichkeit eines Verlustes, oder gar eines Totalverlustes, darf nicht einmal theoretisch denkbar sein.
Sichere Wertanlage
Aufgrund des Attributs der Mündelsicherheit eignen sich alle öffentlichen Pfandbriefe als sichere Wertanlagen. Allerdings hat dieser hohe Grad an Sicherheit auch einen Preis, denn die Zinsen sind relativ gering im Vergleich zu anderen Wertanlagen, wie etwa Aktien oder sonstige nicht gesicherte Wertpapiere. Wenn Ihnen diese Erträge zu gering sind, investieren Sie lieber in Aktien. Allerdings sind hier einem wesentlich höheren Risiko ausgesetzt. Wie immer hat jede Medaille zwei Seiten.
Steueraspekte
Wenn Sie als Privatanleger Ihr Geld in diese mündelsicheren Papiere anlegen, unterliegen Sie natürlich auch der Steuer. Grundsätzlich müssen Sie jede Einnahme dem Finanzamt angeben, dazu zählen natürlich auch Einnahmen aus Wertpapier- und Anleihenhandel. Jedoch müssen nur die Zinsen versteuern oder sonstige Gewinne, wenn Sie Ihre Anleihe gewinnbringend auf dem Kapitalmarkt veräußert haben. Das der Kommune geliehene Geld allerdings ist keine Einnahme im Sinne des Steuerrechts. Es muss daher nicht versteuert werden.
